河长制下小微水体的治理

 ——基于浙江省长兴县的实地调查

类别：哲学社会科学类社会调查报告和学术论文

目录

河长制下小微水体的治理——基于浙江省长兴县的实地调查

摘要：河长制是一项由党政领导来保障河道长效治理的责任制度，截止2016年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已全面建立河长制¹。浙江省湖州市长兴县是河长制的发源地，2003年习近平同志任浙江省委书记期间，长兴县就开始了对河长制的探索。在我国全面建立河长制之后，长兴县又积极把小微水体纳入河长制管理当中，采取了一些创新性的举措。在当前河长制向“全面覆盖”和“长效治理”方向发展的大背景下，本文希望从实地调研出发，找出小微水体纳入河长制过程中值得借鉴的经验和可能存在的问题，从而给其他地区河长制的发展提供借鉴。

关键词：河长制 水环境治理 小微水体

 一、前  言

2019年是中国建国七十周年。在这砥砺奋进的七十年里，我国在政治、经济、科技、文化、社会建设等各个领域取得了世人瞩目的成就，人们的生活水平得到了极大的提高。但是我国在生态环境，自然资源方面也出现了一些问题：天空一度布满雾霾，多个城市面临“垃圾围城”，水资源遭受浪费和污染……环境保护已经日渐为国家所重视，生态文明建设成为十九大以来新时代的重要战略部署。

2005年，时任浙江省委书记的习近平同志在湖州考察时提出了著名的“两山论”：绿水青山就是金山银山。习近平生态文明思想也指出：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，体现了炽热的民生情怀。生态文明建设有利于解决人民群众关心的热点环境问题，也为中华民族永续绿色发展指明了方向。在水环境保护的实践层面，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知要求各地区结合实际认真贯彻落实。始于浙江省湖州市长兴县的河长制，正成为中国水环境治理和长效保洁的一项重要制度和执政理念。

小微水体作为中国水环境和生态系统中不可或缺的一部分，与百姓的生活息息相关，其治理不仅是环境问题，更是十九大以来的重点民生问题。我们调研小组对全国各地纷纷“把小微水体纳入河长制”这一举措非常关注，希望可以从中窥见河长制未来的发展方向。寻本溯源，我们来到了湖州市长兴县，深入到长兴县各级河长办和基层民众之中进行调研，并根据调研所得情况，完成了这篇报告。

 （一）调查背景

我国目前已到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期,经过治理，我国地表水水质总体得到改善。2016年，全国23.5万千米的河流水质状况评价结果显示，Ⅰ类水质占6.5%，Ⅱ类水质占48.3%，Ⅲ类水质占22.1%，Ⅳ类水质占9.6%，Ⅴ类水质占3.7%，劣Ⅴ类水质占9.8%²。

全面推行河长制是完善水环境治理体系、推进生态文明建设的制度创新，探索与完善制度的每一步也是描摹绿水青山的每一步。该制度在推行过程中涉及对原有生产生活结构的调整，如能攻坚克难，发挥基层党组织的作用，那么在河长制制度完善、复杂水问题得到解决的同时，我国也将同时实现向绿色发展的转型。

1.我国河长制发展大事记

图一：我国河长制发展大事年表

2003年10月，长兴县针对城区的护城河等河道出现的脏乱差问题，借鉴路长制的管理经验——城区的每条道路有专门的路长，负责日常管控的监督和协调工作——决定对城区河道实行河长制。由水利局、环保局等专职部门的领导来负责监督河道的清淤和保洁工作。

2005年长兴县水口乡乡长担任城区河道上游包漾河的河长，这是全国第一个由非部门领导而是党政领导担任河长的案例。
2008年8月，为解决蓝藻问题，长兴对主要入湖河道开展“清水入湖”专项行动，由三位县级领导分别担任入湖河道的河长，负责协调开展工业污染治理、农业污染治理、河道综合整治等治理活动。全国第一批县级河长诞生。

2009至2012年，长兴县委、县政府着手建立县、镇、乡（村）三级“河长”管理模式，累计推出河长147名。长兴县所有乡镇领导干部，均担任辖区内干流河道河长，落实河道管护主体责任。

2013年长兴县实现对全县乡镇主要河道实行河长制的全覆盖。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知要求各地区结合实际认真贯彻落实。

截至2018年6月底，全国31个省（自治区，直辖市）已全面建立河长制，共明确省、市、县、乡四级河长30多万名，另有29个省份设立村级河长76万多名，打通了河长制“最后一公里”³

2019年中央一号文件发布，提出要落实河长制、湖长制，推进农村水环境治理，严格乡村河湖水域岸线等水生态空间管理。

2.我国目前小微水体的治理现状

随着河长制模式的逐步完善，水环境治理的覆盖面从主干河道延伸到小河道以及池塘、沟渠、山涧等小微水体成为必然趋势。

作为水环境生态的一部分，小型景观水体、小型湖泊等小微水体的治理正逐渐得到重视。较河道相比，小微水体具有如下特征：面积较小，一般10平方米--2万平方米不等；封闭性更强，流通性较弱；数量众多，分布零散，依势而居，多集中于农村和山地。

在长兴于2017年发布的《长兴县人民政府关于印发长兴县劣V类水体剿灭行动实施方案的通知》中，小微水体首次被纳入河长的工作范围，并把“小微水体”界定为“小沟、小渠、小溪、小池塘”等类型水体。2019年北京发布的第1号总河长令也要求向农村小微水体进军。

因为小微水体的封闭性和零散性，其治理较河道更困难。纵观全国，小微水体的资源分布与实际用途在南北和东西的差异较大，各省市对小微水体的开发及治理的重视程度也不同。总体而言，我国目前对小微水体的治理现状有如下特征：各地区治理的起步时间不等，但重视程度正在提升；部分地区开始采取专业性和针对性的治理措施；治理收效良莠不齐，难以保证水质不会反弹；监测、管理、监督体系待健全。

小微水体要想治本，需要控制污染源和提升其自净能力。针对生活污水、农业污染和工业污染的源头进行治理，长兴县近几年提出“河岸共治”并推进“截污纳管”工程。同时，各乡镇对所管辖范围内的小微水体进行定期自查和治理，并向上级汇报。

3.调查地点及其基本情况

我们选取浙江省湖州市长兴县作为调查地点。

长兴县位于苏浙皖三省交界；地处长江三角洲中心，太湖西南岸。属亚热带海洋性季风气候。

长兴县属太湖流域，平原河港交织，荡漾密布，山区内溪涧及山塘水库分布较广，主要水系有西苕溪水系、长兴平原水系、东部平原河网与运河。长兴县域内北部水系发源于西部山区，由西向东入太湖。境内有20条河流能通航，全长59km，另有纳入监管体系的小微水体9435个。

作为我国最早开始探索河长制的地区，长兴不仅在水环境治理经验方面值得研究，并且在农村人居环境的打造方面也值得关注。垃圾分类、截污纳管等措施几乎已经普及全县。

 （二）调查方法

1.本调查的主要参阅文献

本调查参阅了我国关于河长制制度建设和小微水体治理的相关研究及报道，并在研究方向、研究方法、问卷设计以及调查结构等方面参考了以下的文献。

（1）河长制研究概述

2016-2018年间，随着“河长制”在全国的全面推行，关于河长制的研究迅速增多。从内容上看，这些研究主要集中在以下三个方面： 一是从制度、法律和管理等方面聚焦河长制本身的先进性、可行性，；二是基于一些地区的调查, 探究河长制推行过程中的经验、问题和改进措施；三是探究河长制工作的信息化模式和综合评价体系的建立。

根据李汉卿的《行政发包制下河长制的解构及组织困境:以上海市为例》和张凌云等的《地方环境监管困境解释——政治激励与财政约束假说》，我们从中获知浙江省对河长制制度架构的建设情况，以及属地化管理、行政逐级化发包和政绩考核等我国地方政府行政治理的运作模式。

王灿发的《地方人民政府对辖区内水环境质量负责的具体形式——“河长制”的法律解读》对河长制存在的人治与法治、临时与长治等矛盾进行了分析与解读，为笔者写报告提供了相关思考角度。

（2）小微水体研究概述

在知网检索“小微水体”，只有10个检索结果，且大多为政策宣传型的新闻类稿件，少部分为地区治理经验。可见，目前关于小微水体的研究数量较少，研究深度较浅。检索国外文献发现，国外对于小微水体的研究主要集中于小型人工水域的景观作用和水的化学处理，做法性的内容不多。

因此，我们在参考小微水体的资料时，不局限于学术论文，而是关注了大量的新闻报道和各地政府文件。

2.问卷调查法

长兴县户籍总人口共63.24万，设有各级河长374名⁴。

本次调查共设计了两份问卷。问卷一针对长兴县居民；问卷二针对长兴县的河长。采用的调查工具是用问卷星制作的电子问卷和内容相同的纸质问卷。在正式调查前，我们分别对30位居民和2位河长做了问卷的预调查（以下调查结果的统计不包括预调查情况），并修改了问卷中对一些问题的表述和选项设置。

问卷一采用偶遇抽样法，我们在村庄、城市、城乡结合部三类地方向长兴县居民发放问卷并实时回收。问卷内容分为居民对长兴县河长制的了解程度、对河长制成效的评价以及对小微水体的关注程度三部分。问卷通过“居住地”这一问题区分城乡居民样本的比例。共回收有效问卷316份，其中电子版问卷216份，纸质问卷100份。

问卷二采用简单随机抽样法，并结合滚雪球抽样法。我们在走访县水利局、主要街道以及乡镇河长办公室时，向镇级以及乡（村）级河长发放问卷，并通过他们介绍，在乡镇的河长工作群中转发电子问卷，同时联系下一位访谈对象。问卷内容分为河长工作基本情况、对河长制成效以及与各方交流情况的评价、河长制模式对小微水体治理的可借鉴与应规避之处的意见征集三部分。共回收有效问卷49份，其中镇级河长14份，乡（村）级河长35份。

3.无结构访谈法

本次调查对长兴县水利局河长办公室工人员、L街道河长办人员及其辖区内X村的网格长兼村书记、T街道旅游管委会人员及其辖区内H村的河长兼村书记，以及城区和乡镇的部分居民进行了访谈。

通过与县级、镇级（街道）河长办的访谈，我们了解了河长制制度在各级落实的推进过程和制度变化、河长制模式中“一级抓一级”的沟通运作方式，以及对小微水体治理的未来规划。

通过与村级河长（网格长）兼村书记的访谈，我们了解了基层河长的日常工作内容，上级对工作要求的变化以及农村治理河道及小微水体工作的重难点。

4.实地走访法

本次调查中我们参观了长兴县河长制展示厅，走访了长兴县环保局和水利局、T街道和Z街道、X村、H村、W村和S村以及工业区的A企业。

实地观察过程中我们观察并记录了个别县级河道、南太湖沿岸、农村中主要河道、农田旁的沟渠、小水塘等水面状况；参观并拍摄了村里的污水处理终端设备，环保局要求企业安装的污水处理装置和农村生活污水截污纳管的设施。

走访过程中我们向村民了解了村内河道，池塘、沟渠等小微水体的水质变化情况，了解他们对河长制的态度，以及河长制实施过程中遇到的问题。

通过与企业的交谈，我们了解了长兴县近几年产业结构的调整，环保局对企业污水处理和排放的要求，以及团委举行的村企结对清理河道等宣传工作。

 二、河长制逐步完善，小微水体整治仍有不足

自2003年以来，长兴县河长制经历了萌芽期——发展期——成熟期，逐步形成县镇村三级河长管理体系，并于2016年左右开始使用该县独立研发的线上管理平台“长兴河长制”，河长制的管理体系趋于完善。与之相比，小微水体于2017年被纳入河长制的工作范围，治理开始时间晚、治理难度大，在管理方面仍有诸多欠缺之处。

 （一）调查基本情况概述

1.长兴县河长制基本情况

（1）主要任务及工作范围

浙江省于2017年开展全省“剿灭劣Ⅴ类水”的工作，对河道进行抽水清淤。在专项整治后，河长制、的主要任务就从“短期治理”转变成“长效保洁”。

通过访谈及阅读长兴县政府部门的资料我们得知，河长工作范围包括巡视河道、组织人员打捞河面漂浮物、监督排污口和拍雨水口、监督居民的非法捕鱼和养殖行为、向居民宣传河长制的工作等，其中巡视河道是河长工作的最主要内容。

（2）巡查频次及工作时间

长兴县规定，⁵县级河长不少于半月1次，乡级河长不少于10天一次，村级河长不少于每周一次，对水质不达标、问题较多的河道应加大巡查频次。

在与河长的接触中，我们发现，河长的实际巡河频次均超出县级要求的最低巡河频次（如图二），且基本可以保证每天一个小时的时间投入。一位村级河长解释，村级河长一般都会一周巡河两次及以上，因为像在河岸堆放物品等行为，距离河长发现的时间越短，村民对河长干预劝说的接受率越高。

图二：河长每周巡河次数（样本数量：49人）

表一：村/镇级河长每周工作时间及巡河次数对比

（3）监督管理及考核措施

目前长兴县每位河长都配备了一部手机，里面装有一个叫做“长兴河长制”的APP，河长可以在里面填写水面、沿岸和周边的问题，并对问题河道进行拍照上传。县级河长办和镇级河长办通过“长兴县河长智慧平台”，查看所管理河长的巡河次数、问题处理情况等。

此外，长兴县环保局定期对各个河道的水质进行抽样检测，并将检查结果反馈给各级河长办。长兴县环保局在“长兴县政务信息公开”网站上公布部分河道水质监测的数据，直观地反映了自2014年至2018年长兴县水质的转变。

在地表水环境质量标准不变的情况下，2014年，长兴县有约60%的河流水质为III类水，其余为II类水；2017年，26.7%的河道为II类水，73.3%的河道为Ⅲ类；⁶2018年长兴县内，Ⅰ~Ⅲ类断面比例为100%，其中60%的河流水质为III类水，40%为II类水。⁷由此可见，实施河长制以来，长兴县的河道水质虽有波动，但维持在一个较高的水平，达到了河道的长效保洁效果。（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ类水标准见附录四）

在考核方面，领导部门定期召集河长会议，总结经验、表彰批评，并根据《浙江省2017年度河长制长效机制考评细则》，把治河表现纳入政绩考评当中。但同时长兴县的考核制度也做了人性化变通，考虑到河长还担任党政机关其他职务，可能存在工作繁忙及出差等情况，长兴县允许河长把手机交给其他人，代替自己巡河，只要保证巡河的次数、时长和质量，上级领导并不会追究。

2.长兴县小微水体治理的基本情况

小微水体自2017年被纳入河长制管理范围中，现行管理方法为“网格长管理模式”，即将一个地区按政治区域分成网格，网格内设网格总长、网格专员及网格员，参考河长制的“县、镇、乡（村）三级河长”的管理结构，采用“一级管一级”方式，调动基层民众参与河流保洁工作。

表二：小微水体网格长制结构

在走访过程中，我们发现，所有的小微水体都按照规定树立公示牌，上书负责这块小微水体的网格员及其联系方式，实现了责任到人。此外，水体中还装有净化装置。通过访谈得知，在镇里和县里的资金帮助下，几乎所有小微水体都装上了气泡装置、浮床装置、喷水装置等，来维护水体的清洁，并且，村委会专门雇佣人员负责这些设施的维修工作。

个案分析：

案例1：X村为长兴县L街道辖区内的一个村庄，该村庄的小微水体治理情况在长兴县处于较完善水平，L街道的D书记告诉我们，在2016年，村里斥资对小微水体做了一次大规模的清理，包括将池塘的淤泥全部抽出，在池塘内壁砌上砖块（当地称“河浜”）等措施。

从D书记口中和实地走访中，我们得知：小微水体治理中，农村对于污染源的分类处理大致分为三个方面：

养殖污水：长兴各村庄都在整治大规模养殖情况，防止由于投喂饲料或是牲畜粪便导致的水质富营养化。

生活污水：现长兴村庄已经推广“截污纳管”，将村民的生活污水用管道收集，再排入污水终端进行处理。

工业污水：不允许家庭在村内开设小厂，或是关停、或是迁入工业区，工业区污水集中处理再排放。

但在我们走访其他村子时发现，较多村中的池塘、沟渠水质恶劣，无人过问。由此反映出，各个村之间对于小微水体的治理情况参差不齐。

 （二）问题反馈

1.城乡居民对河长制的认同度均不够

制度的认同度包括了解程度和配合程度。为了了解长兴县居民对河长制的认同度，我们设计了“您是否听说过河长制”和“您是否知道当前‘河长’这一职由谁来担任？”两个问题，考察居民对河长制的基本了解程度；设计了“如果发现水体污染，您会怎么做？”这个问题，考察居民的配合程度。

（1）城乡居民对河长制的了解程度出现差异

问卷数据显示出，近七成的农村居民知道河长是当地党政机关主要负责人，而接近一半的城市居民对“河长是谁”这个问题并不了解。走访中我们还发现，村民一般可以说出村委、村支书的具体地址、姓名等信息，也有村民在被问到河道清淤等问题中表示“自己的家人就在做这些事”。由此观之，和城市居民相比，农村居民对河长制的内容更加熟悉。

图三：不同地区听说过河长制的人数占比比较

图四：不同地区居民对河长制了解情况比较

（2）农村居民对河长制的配合程度不高

在被问及“如果发现水体污染，您会怎么做？”这个问题时，将近一半的农村居民表示会向村委会、居委会反映，而只有小部分居民有联系河长的意识，这体现出许多农村居民对河长的具体职能和工作还缺乏了解。

图五：农村居民应对水体污染现象的反应比较

个案分析：

案例2：我们在M村实地走访过程中看到，村中一条立着河长制牌子的主干河流中有一群鸭子游来游去，这与我们在采访河长时听到的“不允许在河中和河岸进行养殖”的规定不相符。

于是我们找到这群鸭子的主人——河沿岸的一户居民。居民说，他们知道这条河流实行了河长制，经常可以看到有人到河上打捞垃圾，也知道这条河不允许养鸭子。但是河长毕竟不是每天都来，“来了就(把鸭子)赶回家，河长也不会说什么。”

谈话中我们还得知，尽管村中接通了自来水，各户的厨房、卫生间都安装了通向污水终端处理的管道，仍有一些老人依旧习惯到河边的台阶上浣洗衣物，而洗完衣服的脏水就被直接泼在河边或河里。

可见， 居民对河长制没有形成足够的重视，对于河长或网格长治理小微水体的工作也并不十分配合。村级河长不同于高级别的河长，他们与当地居民往往生活在一个村子里，相互之间比较熟识，对于村民小范围的养殖活动，只要不对水体造成明显污染，河长会采用睁一只眼闭一只眼的态度，并不严加治理。

2.河长制在小微水体治理中发挥的作用有限

（1）管理存在漏洞

小微水体的管理采取“网格长——网格专员——网格员”的管理模式。一位网格长表示，许多小微水体的面积甚至不到一亩⁹，只有几分地，因此没有必要派专人维护，现有的普遍做法是让村民有偿担任“网格员”，帮忙看护小池塘等水体。村民具有离水体较近的优势，可以较快发现水体的污染从而尽快进行清理。与河长制不同，网格长和网格员之间的联系更为松散，也尚未建成网格员的线上管理平台，网格长无法像河长办那样直观地观看网格员的巡查记录。下级对上级的反馈工作往往只依靠口头汇报，使小微水体的治理在上下级交接上容易出现疏漏。

我们在实地走访的过程中就发现，县镇村的主干河流水质普遍比较好，均在明显位置树立了河长制的牌子，在有些河流中还看到了正在打捞垃圾的船只。但是深入田间地头，我们发现处在偏僻角落或者田地中的部分小微水体和河流，仍然有水体发绿、有异味、水中漂浮垃圾等问题，而且旁边没有树立写有负责人信息的牌子。

此外，虽然已经渐成体系的“民间河长”（主动保护河道的志愿者）在协助河长发现河流水质问题方面起了很大作用，但小微水体仍不在民间河长监督的范畴中。

（2）河长发挥作用有限

在访谈中，一位河长表示小微水体“只能治标，不能治本”。原因是小河沟、池塘之类的小微水体是死水，不与外界流通，因此治理起来速度很慢，即使采取换水、清淤等措施，动辄耗资巨大，也无法起到根本性作用。走访中我们发现，河长主要负责监督和整治水体污染，关注尚未根除的污染源的意识不强。即便生活污水已经全部截污纳管，仍有居民往地上倾倒污水；灌溉在地里的肥料，也会随着雨水灌入水塘，导致水体富营养化。此外，部分小微水体位于行政区划交界处，存在管理权责不明的问题，甚至出现无人管理的尴尬局面。

（3）监督体系不完善

小微水体至今还没有官方的明确的界定标准，在长兴于2017年发布的《长兴县人民政府关于印发长兴县劣V类水体剿灭行动实施方案的通知》中，小微水体被第一次纳入河长的工作范围，在该文件中，“小微水体”被界定为“小沟、小渠、小溪、小池塘”等类型水体，但并无明确定义。在县环保局工作人员展示的长兴县河长智慧平台上，虽有一个名为“小微水体”的板块，但在此版块上有记录的小微水体只有几十处，远远少于官方记录的9435处¹⁰，且环保局的水质监测抽样也尚未把小微水体纳入抽样范围当中，导致大量小微水体处在监督范围之外。

3.“后河长制时期”水质出现波动和跌落现象

我们统计了长兴县2015年至2018年的水质监测数据， 可以看出，长兴县主要河道近几年的水质情况总体较好， 2018年首次出现了Ⅰ类断面，但也存在一些问题。受季节和汛期的影响，夏季劣Ⅴ类水的比例较大，难以得到根治，从而对整体水质造成影响；监测断面满足功能需求的比例季节性波动较大，水平非常不稳定。此外，2015年至2018年，长兴县Ⅰ、Ⅱ类断面比例和监测断面满足功能需求的比例整体上均有小幅度下降，再结合我们访谈中所发现的“一些基层河长对河道及小微水体的未来治理缺乏明确规划，只是完成上级交代的任务，治水的主观能动性不强”的现象，我们对“后河长制时期”的长效保洁感到担忧。

图六：长兴县环保局对县级主要河道的水质检测结果（监测数据来自长兴县环保局。2015年1月共15个监测断面，之后都是45个监测断面。2016年1月数据缺失）

图七：监测断面中水质“满足功能需求”的比例（数据来自长兴县环保局。2016年1月数据缺失）

 三、基于长兴县实地调查后的解读与思考

在长兴县落实河长制的过程中，随着河道治理初见成效，制度建设不断完善，小微水体逐渐受到关注，被纳入水环境治理的范围，随之而来的是来自群众和时间的检验。那么，河长制在这几年来对改善水质的作用到底有多大？在农村与城镇居民的反馈中有何差异？河长制如何兼顾河道保洁与小微水体整治？我们通过分析农村与城镇社会结构，来解释居民的反馈差异，同时结合河长制功能转变中工作重难点的变化，从而总结出水环境治理中，河长制推进和见效的规律以及未来的发展方向。

 （一）对于上述问题的解读

1.宣传途径和社会结构造成居民对河长制认同度不高

（1）宣传途径导致了解程度差异

居住地不同，河长制的宣传方式也有所区别，超过半数的农村居民了解河长制的途径是通过村委会成员上门走访、发宣传单或是村里召开的会议；而城市居民更多的是通过河边的公示牌和微信朋友圈获得信息。可以看出，相比城市居民，农村居民了解河长制的途径更加直接，面对面宣传的效果更好。

图八：不同地区居民了解河长制的渠道比较

（2）传统社会结构导致配合度不高

从图中可以看出，长兴县居民总体认为水质在改善，但“听说过河长制”的居民选择“有一些作用”的比例要明显大于选择“大有成效”的比例，说明居民更倾向于认为长兴县水质改善的过程是较为缓慢的。此外，有相当一部分农村居民认为河长制改善水质作用不明显，这与我们在走访过程中发现的“村庄小微水体的治理不彻底，河岸石板上的肥皂块、河道中扑腾的鸭群”等现象相符合，说明农村居民对于河长制的要求配合程度不够，认同度不高。

图九：长兴县居民对河长制作用的评价

究其原因，长兴县农村地区的生产结构以第一产业为主，社会结构为费孝通先生在《乡土中国》一书中所描述的礼俗社会，即熟人社会。在这种相对稳定的社会结构中，人们的生活方式像思想观念一样不易转变，这也是小户养殖难以取缔、生活农业污水排放难以控制的根本原因。

差序格局的道德体系以维系私人关系为出发点，而河长制作为一项强化党政职责的制度，在推行的过程中不免会受到人情的影响。村级河长大多与村民熟识，在管理村民河道违规行为时，可能碍于情面，不会严格追究，这就使得村民即使明白一些做法会造成水体污染也不会作出改变。

任何社会现象的变化，都以政治现象、思想观念的变化为基石。推行河长制也是如此，要根据城市和农村不同的社会结构特点，来使人转变思想观念，在加深了解的前提下培养认知，以认知驱动行为配合，达到上下齐心，推进统一目标的实现。

2.基层河长“心有余而力不足”

在“一级抓一级”的管理模式中，基层河长是河长制发挥成效的关键。但在上级下达政策推动的模式中，由于基层河长所管理的河道往往由水利局牵头制定的“一河一策”为纲，导致身处制度结构中的基层河长对治水规划的决策权和参与度不高。在决策权受限的情况下，基层河长的主观能动性也不强。我们走访过程中遇到的一位基层河长，把水面出现红色油状物归结为“农业灌溉的季节性现象”，并称“下场雨就好了”。基层河长不仅没有主动寻找问题根源，而且也没有积极采取治理措施，可见其在工作心态上更多偏向完成上级任务，在面对可能是水质反弹的征兆时，容易疏忽或拖延，导致问题得不到及时解决。

此外，河长多为兼职，用于治理河道的时间和精力本身并不多。治理小微水体超过了对河长“长效保洁”工作的要求，再加上部分小微水体未经过此前大规模的整治清淤，存留问题较复杂，数量多且分散，治理难度较大。

3.从河道到小微水体：长效保洁走向全局

在调研过程中我们感受到，由于长兴县是第一个实行河长制的地区，积累经验较多，治水成果较显著，再加上其建立了全国第一个河长制展馆、注重配合媒体报道以及接待了许多其他地区的考察团队，所以“长兴河长制”受到了较多的社会关注，已经成了长兴的一张名片。在这样的背景下，如何使制度发挥长效作用，控制水质波动，防止水质下降，维护治理成果，成为“后河长制时期”长兴需要着力探索的问题，也是我国其他地区河长制发展到一定阶段后需要关注的问题。

此外，从整体的角度来看，水环境的治理中，“细枝末节”发挥着不容忽视的作用。自浙江省开展“五水共治”以来，随着主要河道的治理初见成效，治水重点延伸到小湖泊、小水塘、小沟渠等小微水体，治理范围从主干河道到支流溪涧，再到所有小微水体；从清淤打捞到截取多方污染来源进行集中处理……将关注点从水体本身转移到河岸共治的过程也是从治标到治本的过程，治理水环境的最终目的是实现整个生态环境的建设。

 （二）对于河长制在小微水体中应用特点的思考

1.“个人负责制”与“一级抓一级”的管理模式

在长兴，每条河道都有具体负责人，他们的信息写在所负责河道旁边的公示牌上，包括姓名、职位、电话、治河目标等内容；此外，这些信息也会在网络和媒体上公示，一旦河道出现问题，无论是公众想要举报还是上级想要追责，都可以立即找到主要责任人，使得河长没有办法推卸责任。而“一级抓一级”的管理模式，把负责监督河长工作的领导也具体到个人，监督河长工作的人往往是河长的上级党政领导，如村长的监督者是镇长，镇长的监督者是县长等，避免了多级别或跨级别管理中可能出现的互相推诿管理责任、上级领导对实地情况不了解、部分河长浑水摸鱼等问题。

通过调研我们了解到，长兴县小微水体纳入河长制后，除了树立负责人信息公示牌之外，还效仿河长制中县、镇、乡“一级抓一级”的管理模式，采用“村级河长—网格长—网格员”的管理模式。

通过查阅资料，我们认为“个人负责制”和“一级抓一级”的管理模式之所以能够较为有效地应用到小微水体的治理中，是由中国的国情决定的。由于中国人口众多、幅员辽阔、地区差异性大以及长期实行集权体制，中央政府难以直接行使治民权，只能通过选拔和监督地方官员的方式来间接治民（李汉卿，2018）。¹¹河长制就是中国上下分治的具体体现，它通过行政发包的形式将河道治理责任落实到个人，有效避免了间接管理过程中由于行政组织结构复杂、权利分散而导致的问题。但同时，由于中央政府治理水环境的目的主要是体察民意、降低管理风险，而地方政府治理水环境的目的主要是为了提高政绩，两者目的的不同使得“个人负责制”“一级抓一级”的管理模式可能会导致实际情况与汇报情况有出入。虽然我们未在长兴发现此类问题，但是在河长制的全国推广和小微水体的综合治理过程中，仍然值得我们警惕。

2.党政机关与职能部门相结合，从专能到全能

有学者指出，当前环境管理体制的特征之一是与环保相关的职能分散在多个部门中，职能分工虽有助于专业化，但在解决日益综合化和复杂化的环境问题时，常出现某些部门淡化责任、职责推诿、协同失灵等问题（堵琴囡，2019）。¹²

河长制在一定程度上避免了这个问题。《浙江省全面深化河长制工作方案》把省公安厅、省环保厅、省建设厅、省水利厅、省财政厅等27个单位纳为河长制成员单位，由省河长办统筹协调，“定期召开成员单位联席会议，研究解决重大问题”。通过在长兴县的调研，我们发现长兴县的河长由县镇乡的主要负责人担任，在县里设置了河长制办公室，负责对接上级河长办、协调各部门之间的职能、督查全县河长工作情况、督促问题河道整改等工作。例如，上级河长可以召集下级河长开会，协调处理一些争议河道的权责问题。同时，河长办会与一些职能部门相配合，比如环保局对全县水质进行抽样，然后把有问题的抽样结果反应给各级河长办，再由河长办督促相应河长解决问题；工商局会配合河长督察一些排污企业，弥补河长的“权利漏洞”；公安部门在河道上设有“河道警长”，协助河长处理纠纷，维护河流秩序。在小微水体的治理中，也可借鉴党政机关与职能部门相结合的方式，设立统一的指挥调度中心，统筹各个职能部门的工作，从而避免各部门在协作治理过程中权责不明、互相推诿的问题。

3.智能化监督与标准化考核

我们了解到，虽然目前长兴县河长智慧平台对于小微水体的监督体系还不完善，但是河长办已经制定了工作计划，正在逐步把小微水体纳入到巡河APP和智慧平台的监督体系中，未来河长对小微水体的巡查次数和时间也能够被监督。

在考核方面，《浙江省2017年度河长制长效机制考评细则》对小微水体的考核也有规定，浙江市及市属县（市、区）制定督导制度，设立小微水体河长，实现水体全覆盖，否则“每发现一处未按要求落实相应河长，扣0.2分”。由于地方政府行为方式的内在动机主要是追求政治晋升和充裕地方财政（张凌云等，2010）。¹³在以往实行以经济发展水平为主要内容的政绩考核机制的情况下，地方政府不可能真正地在治水方面投入大量人力和物力。而河长制基于智能监督体系，把河长治水表现纳入政绩考评，使得地方政府真正重视水环境治理，为小微水体的长效整治，提供了制度保证。

 四、小微水体纳入河长制后的建议与展望

当前，各地纷纷把小微水体纳入河长制，朝着河长制“全面覆盖”的目标前进。同时开始注重维持现有治水成果，不仅把小微水体纳入河长制中，更要使它得到长期稳定的发展。基于调研经验和专家学者的研究，我们提出河长制“长效治理”的三部曲：污染治理——功能开发——文化挖掘，从这三点出发，本文探讨了未来河长制下小微水体的治理应该注意的问题，希望能够给其他地区以借鉴。

 （一）污染治理

小微水体“清洁”是水功能开发和水文化挖掘的基础。浙江省曾提出在2017年底前“剿灭劣五类水”，北京市在2019年第1号总河长令中也提出小微水体治理要实现“无垃圾渣土、无集中漂浮物、无污水排入、无臭味、无违法建设”的五无目标。在河长制管理下，小微水体的污染治理主要取决于该制度的执行程度，因此，必须对河长制加以完善。

1.从制度到法律

我国目前的河长制文件都称作“意见”或者“规定”，而不是“法”，这就导致了河长制的“人治”特征比较明显。人治虽然能够较高效率地执行决策、无需经过繁琐程序，但也存在着决策的随意性和行为后果的不确定性，导致河长制的执行程度主要取决于地方政府领导对水环境的重视程度（王灿发，2009）。¹⁴

未来河长制要在小微水体治理中发挥长效作用，应该朝着法律化的方向发展，用法律保证长期的稳定与安全。目前，国家已经将河长制纳入了新修订的《水污染防治法》中，使得各地政府在制定河长制相关制度、落实河长制相关决策过程中有了一个明确的参照标准。但该法无法包含各地实施河长制过程中出现的细节性问题，所以地方仍然需要结合当地实际制定法规，对相关问题作出规定。

2. 动员社会力量

河长在治河工作之外，还担任了大量行政工作，再加上小微水体面积小、数量多、分布分散，有时可能难以兼顾。目前一些地区已经出现了“双河长”制度，在长兴，我们得知在由党政领导担任的河长之外，还有“河小二”等民间河长参与监督，配合河长治理河道。在其他地区出现了“记者河长”，媒体也加入到河道监督中来。未来小微水体的长效治理，不能单靠政府发力，也应该动员社会力量，发动群众参与到治水的过程中来。

 （二）功能开发

由小微水体的定义可知，小微水体距离人们生活区域比较近，往往具有一定的生活功能，将其纳入河长制的的目的不是让水变得“遥不可及”，而应该让小微水体更好地发挥它的功能，融入百姓生活当中。因此，在解决污染问题后，小微水体的治理还要从功能开发上着眼。

1. 灌溉

在长兴县，农村稻田四周围绕着小沟渠，有些沟渠中的水呈蓝绿色，有些甚至已经干涸。沟渠的功能主要是灌溉，在这种情况下，治理的含义不仅仅是处理污染，还要打通水道，清理淤泥，保证沟渠中的水顺畅流动。

2. 养殖

农村地区的小微水体在过去发挥过非常重要的养殖功能，如养鱼、养鸭子等等，在实行河长制之后，一刀切地禁止在河道及小微水体中养殖，导致这一功能几乎丧失。通过查阅资料我们发现，我国采取在海洋中划分出“基本养殖区”的功能区划的做法¹⁵，保障我国的海水养殖产量。由此，小微水体养殖功能的开发，也可以采取类似的方式，为居民划分出一定的养殖空间，既不对水源构成较大污染，也不让小微水体功能丧失。

3. 观赏与调节

城市中的小微水体主要分布在公园中，起到观赏和调节气候的作用。近年来，随着居民素质的提高和城市管理的加强，城市小微水体一般不会出现严重污染。但作为景观的一部分，城市小微水体在治理过程中，应该从城市美学的角度着眼，追求更高的观赏价值。

 （三）文化挖掘

治理是一时的事情，想要维持治理成果，还需要民众基于认同感而做出的自发长效的保护。因此，在小微水体治理的后期阶段，需要挖掘水背后的文化，借助文化的力量，增强民众的认同感。

国际社会对于水文化的挖掘一直比较关注，联合国教科文组织将2006 年世界水日主题定为“水与文化”，意在推动全球的水文化建设。在欧洲，意大利威尼斯被称为“水城”，荷兰阿姆斯特丹以运河著名，也是他们水文化建设的结果。我们在长兴调研过程中发现，长兴建立了“全国第一个河长制展馆”，每年会接待许多考察团队和社会媒体前来参观，这种做法本身也是在打造自己的水文化、水名片。

对于历史文化底蕴深厚的小微水体，可以旧事新讲，挖掘水文化、讲述水故事、打造水IP。对于一些历史文化比较薄弱的小微水体，则可以通过举行活动等方式，对其进行精神文化建设。

在河长制全国推广的大背景下，各省份纷纷开展治水工作并取得一定成效，工作重点逐渐从治理变成长效维护和小微水体的全方位覆盖。然而由于河长制发展时间较短，小微水体治理经验不足，许多省份在治水过程中面临着各种各样的问题。本研究从河长制的发源地——长兴县的具体经验出发，探讨了河长制应用到小微水体中的得与失，以期为河长制的全国开展和小微水体综合整治提供借鉴。

五、参考文献

见附录一